de |    Themen13.07.2007

Der neue europäische Rechtsrahmen für Bahnen und Busse wird wenig Umbruch bringen

von Michael Cramer MdEP

Am 10. Mai hat das Europäische Parlament grünes Licht für den viele Jahre diskutierten europäischen Rechts- und Wettbewerbsrahmen für den Öffentlichen Verkehr gegeben. Der von den einen erhoffte, von den anderen befürchtete Umbruch bei Bahnen und Bussen wird ausbleiben. Denn durchgesetzt haben sich die Besitzstandsinteressen der fest im Sattel sitzenden Verkehrsunternehmen.  Das ursprünglichen Ziel, durch mehr Wettbewerb und Finanzierungstransparenz überkommene verkrustete Strukturen im öffentlichen Verkehr aufzubrechen und damit Bussen und Bahnen mehr Schwung zu verleihen, ist weitgehend auf der Strecke geblieben.

Seit über einem Jahrzehnt ist die Modernisierung des europäischen Rechtsrahmens für öffentliche Verkehrsdienstleistungen mit Bussen und Bahnen diskutiert worden. Lange Zeit verfolgte die europäische Kommission das Ziel der regulierten Liberalisierung des Marktes. Öffentlicher Verkehr ist in der Regel nicht kostendeckend zu betreiben, Geld verdienen kann man damit nicht – nur mit Hilfe öffentlicher Subventionen, die in großem Umfang fließen.

Regulierter Wettbewerb als Ziel

Ziel war daher auch nie eine völlige Liberalisierung des Nahverkehrsmarktes mit einem freien Wettbewerb um die Fahrgäste an der Haltestelle nach britischem Vorbild. Verfolgt wurde das Ziel des regulierten Wettbewerbs, wie er seit einem guten Jahrzehnt in Skandinavien praktiziert wird: die öffentliche Hand bestimmt, welches Nahverkehrsangebot sie haben und welche Mittel sie dafür aufwenden möchte. Diese Subventionen werden aber nicht mehr nach Großvaterrechten an bestimmte Unternehmen ausgereicht, sondern sind allen interessierten Unternehmen in der Form der Ausschreibung von öffentlichen ÖPNV-Aufträgen zugänglich. Zum Zuge kommt der Anbieter mit dem besten Preis-Leistungsverhältnis.

Auch die Grünen haben sich stets für eine solche Reform eingesetzt, um frischen Wind in verkrustete Strukturen der ÖPNV-Branche zu bringen. Mehr Wettbewerb und Effizienz in der Leistungserstellung kann im Rahmen eines solchen kontrollierten Wettbewerbs deutliche Verbesserungen für das ÖPNV-Angebot und die Fahrgäste bringen. Denn Wettbewerb belebt das Geschäft. Dies belegen Erfahrungen aus Skandinavien, wo dieses System bereits vor über einem Jahrzehnt eingeführt wurde.

Doch die Lobbies der betroffenen Verkehrsunternehmen, die den Markt unter sich aufgeteilt haben – von den Staatsbahnen über die gewichtigen kommunalen Verkehrsbetriebe bis zu den privaten Busunternehmen mit Jahrzehnte alten Exklusivrechten – ist mächtig. Und so bedurfte es mehrerer Anläufe der Kommission, bis im Jahr 2005 ein vermeintlicher Konsensentwurf vorgelegt wurde.

Dieser Konsensentwurf kam vor allem der Forderung des europäischen Parlaments nach, insbesondere den kleinen Kommunen das Wahlrecht einzuräumen, Verkehrsleistungen auch außerhalb des Wettbewerbs an ihre eigenen städtischen Verkehrsunternehmen vergeben zu können. Im Gegenzug sollte der Grundsatz gelten: solche direkt beauftragten kommunalen Unternehmen, dürfen nicht an anderer Stelle aus ihrem geschützten Heimatmarkt heraus an wettbewerblichen Vergaben teilnehmen.

Auch für die Grünen war dieser gespaltene Markt ein tragbarer Kompromiss zwischen grundsätzlicher Wettbewerbspflicht und der Option der Kommunen zur Eigenproduktion von Nahverkehrsdienstleistungen.

Mageres Ergebnis nach vielen Jahren

Im Weiteren verfolgten die nationalen Regierungen jedoch erfolgreich ein einziges Ziel: der Verordnung so viele Zähne zu ziehen, dass alles bleiben kann, wie es ist. In besonderer Weise hat sich dabei der deutsche Verkehrsminister zum Sprachrohr der Interessen der etablierten Verkehrsunternehmen gemacht, die frischen Wind und Konkurrenz fürchten.

Im Kompromissvorschlag von Verkehrsministerrat und europäischer Kommission aus dem Jahr 2006 sind die Grundsätze der Öffnung des Marktzugangs, der Finanzierungstransparenz und des Wettbewerbs um öffentliche Aufträge bis an die Grenze der Unkenntlichkeit durchlöchert.

• -          die Pflicht zur Vergabe öffentlicher Aufträge im Wettbewerb wurde nicht nur für die kommunalen Verkehrsunternehmen aufgehoben, sondern auch für den gesamten Nahverkehr auf der Schiene (Staatsbahnen!), sowie für sämtliche Aufträge bis zu einem Volumen von 1 Mio. Euro/Jahr, im Fall von KMU sogar bis zu 2 Mio Euro/Jahr. Damit können 90 Prozent des gesamten Nahverkehrsmarktes dem Wettbewerb entzogen werden.
• -          Im Fall der Direktvergabe ohne Konkurrenz und Wettbewerbspreise besteht keine Verpflichtung, dass das beauftragte Unternehmen nur mit den Durchschnittspreisen der Branche vergütet werden darf. Damit fällt die Verordnung hinter die bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Vergütungsbasis dürfen nur die "Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens" sein) zurück. Überteuerte Preise und Ineffizienz im ÖPNV zulasten der Fahrgäste dürfen also weiterhin mit Steuergeldern subventioniert werden.
• -          Die Grenzwerte für die Direktvergabe von Verkehrsleistungen an private KMU-Unternehmen liegen bei einer Vertragslaufzeit von 8 Jahren bei 16 Mio Euro und damit bei dem Sechzigfachen des gewöhnlichen Schwellenwerts für die EU-weite Ausschreibungspflicht öffentlicher Aufträge. Die vorhandenen Betreiber – egal ob öffentlich oder privat – werden einen erheblichen Druck aufbauen, um die öffentlichen Auftraggeber zur exklusiven Auftragsvergabe zu bewegen. Indem die Verordnung ein "Buhlen" um Direktvergabe zulässt, eröffnet sich eine Grauzone der "Umfeldbedingungen und Koppelgeschäfte", die letztlich Bestechung und Korruption Tür und Tor öffnet.
• -          Zwar tritt die Verordnung nach zwei Jahren in Kraft, daran schließt sich jedoch eine Übergangszeit von 10 Jahren an, bis alle Aufträge nach den Anforderungen der neuen Verordnung vergeben sein müssen.
• -          Die lange ersehnte Rechtssicherheit für das Handeln der öffentlichen Verwaltungen zugunsten des ÖPNV stellt die Verordnung nicht her, da auch zukünftig verschiedene Vergaberegelen (allgemeines Vergaberecht und spezielles ÖPNV-Vergaberecht) nebeneinander stehen, und somit weiterhin keine klaren Spielregeln gelten.

Die deutsche Rolle in Brüssel

Die nun verabschiedete ÖPNV-Verordnung wird dem öffentlichen Verkehr mit Bussen und Bahnen von europäischer Ebene aus keinen neuen Rückenwind verleihen. Es ist doch absurd, eie europäische Regelung einzuführen, die nur für 10 % der Fälle gilt. Dann hätte man es auch gleich der Subsidiarität der Mitgliedsstaaten anheim stellen können, ob sie ausschreiben oder nicht. Denn auch heute schon ist es möglich, die Vorteile des Wettbewerbs durch Ausschreibungen zu erzielen. Viele Kommunen, Städte und Regionen machen davon Gebrauch und sind zufrieden.

Die Kommission ist mit ihrem Reformwillen gescheitert. Die Verordnung stellt den kleinsten gemeinsamen Nenner der Nationalstaaten dar. Und ihnen war offensichtlich daran gelegen,  sich nicht in die Suppe spucken zu lassen. Die Interessen der etablierten Verkehrsunternehmen, ob nun privat, kommunal oder staatlich, mit ihren vielen großen oder kleinen Monopolen, wiegen offensichtlich schwerer als das Ziel eines effizienten und verbesserten Nahverkehrs mit Bussen und Bahnen. "Verkrustete Strukturen" (Münchens Oberbürgermeister Christian Ude) werden damit nicht aufgebrochen

Wie bei der Privatisierung der Deutschen Bahn  hat der deutsche Verkehrsminister Tiefensee auch in Brüssel eine unrühmliche Rolle gespielt. So brüstete er sich nach dem Ministerratskompromiss im Sommer 2006, dafür gesorgt zu haben, "das bewährte deutsche ÖPNV-System" bis ins Jahr 2022 gerettet zu haben. Statt eigenen Gestaltungswillen zu zeigen, macht er sich zum Kofferträger der Unternehmenslobbyisten. Verkehrspolitik für die Fahrgäste im Sinne einer Vorwärtsstrategie für Bahnen und Bussen bleibt damit eine wichtige Aufgabe für die Grünen.

Weitere Infos:
www.michael-cramer.eu