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20.06.2017

Die rosarote Brille des Herrn Hogan

Die EU-Agrarpolitik und ihre hartnäckige Unvereinbarkeit mit Entwicklungspolitik

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Hat die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union (GAP) negative Auswirkungen auf Entwicklungsländer? Ja, sagt der FAO-Direktor José Graziano da Silva. Daraufhin fühlte sich EU-Agrarkommissar Phil Hogan bemüßigt, in einem Blog-Post darzulegen, dass dies sicher nicht mehr der Fall wäre. Beinahe gekränkt schrieb Hogan, dass sein Freund nur alte Kamellen über eine angeblich ungerechte GAP vorgetragen hätte, die keinerlei Gültigkeit mehr hätten. Wir sehen das anders: Nur weil Phil Hogan lieber Augen und Ohren verschließt, bedeutet es nicht, dass das Problem gelöst sei. 

In seinem Blog-Artikel argumentiert der Kommissar, dass mehr als 90% der GAP-Mittel keinen Einfluss auf den Welthandel ausüben, da sie von den Produkten entkoppelt sind. Es gäbe also keinen Grund zur Besorgnis über Dumping-Effekte der EU-Exporte. Ähnlich verhielte es sich auch mit den Agrarimporten aus Entwicklungsländern, diese kämen allesamt direkt den Bauern in den LDCs zu Gute.

Es wäre sicher nicht verkehrt, wenn Phil Hogan mal ein bisschen Nachhilfe bei seinen Kolleg*innen von DG DEVCO nehmen würde. Diese haben im Impact Assessment der letzten GAP-Reform im Jahr 2013 die internen Widersprüche der GAP anerkannt. So werden Kleinbauern in Entwicklungsländern zwar mit Brotkrumen aus der einen Hand gefördert. So weit, so gut. Problematisch wird es, wenn man auch die zweite Hand betrachtet. Diese Hand vergibt nämlich im selben Atemzug Zentnerweise Meterbrote an die industrialisierte EU-Landwirtschaft, um diese fit für den Weltmarkt zu machen. Wir wollen im Folgenden die „Fakten“ von Phil Hogan in die Realität zurück holen, indem wir uns anschauen, welche landwirtschaftlichen Produkte aus der EU aus- und welche eingeführt wird.

Alte Geschichten, wahre Geschichten

Richtig ist, dass die offensichtlichsten Dumping-Effekte, ausgelöst durch Exportzuschüsse und gekoppelte Zahlungen, Geschichte sind. Jedoch: Erst die noch immer großzügig geleisteten Direktzahlungen sorgen dafür, dass die Landwirtschaft der EU auf dem Weltmarkt bestehen kann. Aufgrund der GAP-Subventionen zahlt die Lebensmittelindustrie deutlich weniger für europäische Erzeugnisse, als sie es dem Markt nach eigentlich müsste. So kann die europäische Ernährungsindustrie mit Produzent*innen konkurrieren, deren Kosten oft geringer sind, die aber keine staatlichen Subventionen erhalten. Gleichzeitig drückt das System „billige Produktion für den Weltmarkt“ auch die Preise für die Bäuerinnen und Bauern in Europa in die Tiefe. Trotz Direktzahlungen erhalten sie oft keine kostendeckenden Preise für ihre Produkte, in letzter Zeit vor allem bei Schweinefleisch und Milch. In der Folge sperren immer mehr Höfe zu.

Die Überflutung des westafrikanischen Marktes mit europäischen Hähnchenteilen ist hinlänglich bekannt, deshalb wollen wir hier anhand eines anderen Beispiels die Auswirkungen der GAP auf Entwicklungsländer illustrieren: Europäisches Milchpulver ist in Westafrika zwei bis dreimal günstiger als regional produzierte Milch. Unterdessen sieht das „Wirtschaftspartnerschaftsabkommen“genannte Freihandelsabkommen der EU mit westfrikanischen Staaten vor, die Importzölle auf Milchpulver komplett zu streichen. Den westafrikanischen Demokratien sind damit faktisch die Hände gebunden sind, wenn sie ihre lokale Produktion in Zukunft stärken wollen. In der Region sind 60% der Beschäftigten, hauptsächlich Frauen, in der Landwirtschaft tätig und damit von den Exporten der EU betroffen. Sie stehen in direkter Konkurrenz zu europäischen Molkerei-Konzernen wie etwa Arla, Danone und FrieslandCampina. Diese haben in den vergangen Jahren massiv in Westafrika investiert: Hauptsächlich in Anlagen zur Verarbeitung von europäischem Milchpulver. Auch wenn die Milchseen nicht mehr direkt vor den Augen des Agrarkommissars schwimmen, so spüren kleine Bauern und Bäuerinnen in einer der ärmsten Regionen der Welt jedoch sehr wohl die Auswirkungen der Milchpulverberge.

Die andere Seite der Medaille

Wie sieht es auf der anderen Seite der Medaille aus, bei den Importen von landwirtschaftlichen Produkten aus Entwicklungsländern in die EU? Soja, Palmöl, Zucker, Kaffee, Kakao, Mais und Baumwolle sind hier wichtige Importgüter. Bei allen sieben zeigt sich wieder, dass die alte Geschichte, die Phil Hogan nicht mehr hören will, noch immer zutrifft.

Nach wie vor ist die europäische Tierhaltung extrem abhängig von Soja aus Lateinamerika. Die argentinische NGO Asociana hat erst vor kurzem das Europäische Parlament auf die immer weiter fortschreitende Waldzerstörung in Verbindung mit Sojaplantagen aufmerksam gemacht. Allein in der nördlichen Chaco-Region sind in den vergangen zehn Jahren artenreiche Maccia-Ökosysteme von der Größe Belgiens zerstört worden. Als die Bulldozer kamen, mussten Kleinbauern und Indigene ihr Land verlassen. Sie leben nun ein ärmliches Leben in den Städten, etwa 40% der Kinder leiden an Mangelernährung. Unterdessen wird die auf ihrem ehemaligen Land angebaute Soja nach Europa verschifft und in die Futtertröge gekippt.

Auch bei anderen Produkten, etwa Zucker, schaut es nicht besser aus. Eine aktuelle Studie im Auftrag des Europaparlaments zeigt, wie Handelsbeziehungen mit Kambodscha, die von den EU-Institutionen als Erfolgsstory dargestellt wurden, in Wahrheit Treiber von Landgrabbing und Menschenrechtsverletzungen sind.

Das ABC der politischen Inkohärenz

Inkohärente Politiken, die Kleinbauern und regionale Märkte in Entwicklungsländern beeinträchtigen, widersprechen der Entwicklungsagenda der EU. Der frühere UN Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, Olivier De Schutter, beschrieb die GAP als „ein 50 Milliarden Euro schweren Widerspruch zum Versprechen, die Landwirtschaft der Entwicklungsländer wieder auf eigene Füße zu stellen.” Auch wenn diese Analyse bereits vor der letzten GAP-Reform gemacht wurde, so ist sie leider noch immer wahr. Vorschläge, die GAP mit der Entwicklungspolitik in Einklang zu bringen, wurden damals blockiert. Das Resultat: Es gibt noch immer keinen Monitoring-Mechanismus, der die Auswirkungen der GAP auf Entwicklungsländer regelmäßig untersucht. Genau so wenig gibt es ein formales Beschwerdeverfahren, über das die betroffenen bäuerlichen Gemeinschaften ihr Recht geltend machen könnten.

Die Erhöhung der EU-Agrarexporte, ohne Rücksicht auf Verluste, ist noch immer die einzige Strategie, die aus dem Elfenbeinsilo der Generaldirektion AGRI zu vernehmen ist. Ein Blick auf die aktuelle Konsultation zur GAP illustriert dies eindrücklich: Es wurde einzig und allein danach gefragt, wie der Export weiter gestärkt werden kann. Die Teilnehmer*innen hatten gar nicht die Wahl, die Abkehr von der extremen Exportorientierung und ein Ende der Dumping-Politik zu fordern. Natürlich ist so ein Silodenken auch nicht vereinbar mit Anstrengungen, die tieferen Ursachen von Flucht zu bekämpfen.

Der Weg in die Zukunft

Wenn Kommissar Hogan davon überzeugt ist, dass die GAP die Landwirte im globalen Süden nicht benachteiligt und dass sie mit den Entwicklungspolitiken kohärent ist, dann wird er im Herbst in seinem Vorschlag für die nächste GAP bestimmt darlegen, wie die Agrarpolitik zur Umsetzung der Agenda 2030 in Europa und anderswo beitragen soll. Wir erwarten, dass er einen Vorschlag vorlegt, der folgende Punkte umfasst:

 

  • Ein regelmäßiges Monitoring der Auswirkungen der GAP auf Entwicklungsländer, speziell auf die dortigen Kleinbäuerinnen und Kleinbauern, sowie ein formaler Beschwerdemechanismus;
  • Ein klares Bekenntnis und eine bessere Qualifizierung der Direktzahlungen zur Stärkung der Agrarökologie, kleiner und mittlerer Betriebe und der lokalen und regionalen Märkte im In- und Ausland;
  • Eine EU-weite Eiweißstrategie zur Beendigung der Abhängigkeit von importiertem Soja und Maßnahmen zur Verringerung des Verbrauchs an tierischen Produkten;
  • Ein alternatives Handelsmandat, welches den ökologischen und sozialen Aspekten deutlich mehr Rechnung trägt, und gemeinsam mit den Generaldirektionen Handel und Entwicklung,dem Europäischen Parlament, den Nationalstaaten und der Zivilgesellschaft erarbeitet wird. Handelsabkommen dürfen nicht dazu führen, durch forcierte Marktöffnung den Aufbau neuer regionaler Wertschöpfungsketten in Entwicklungsländern zu behindern.

 

Camouflaging the Dinosaur: The EU’s Agricultural Policy and its Persistent Incompability with Development Policy

Does the EU’s Common Agricultural Policy (CAP) have a negative impact on developing countries or not? UN FAO’s Director General José Graziano da Silva says it does. This sparked a discussion with the EU Commissioner for Agriculture, Phil Hogan, who was “surprised to hear [his] friend repeating the same old lines about the 'unfairness' of EU farm policy”, as he wrote in a blog post. We argue that just because Mr. Hogan refuses to take a look doesn’t mean the problem isn’t there anymore.

On his blog, Commissioner Hogan asserts that more than 90% of CAP money does not have a distorting effect on trade, because it is no longer linked to the quantity produced. Accordingly, there is no reason to worry about dumping effects of EU exports – nor about imports of agri-food products from the developing world, which directly support farmers in LDCs.

Perhaps it would be worthwhile for the Commissioner to sit down for some private tutoring with his colleagues from DG DEVCO, who have a more balanced view on the external effects of the CAP. Notably, in the impact assessment of the last CAP reform, DG DEVCO acknowledged an inherent tension: On the one hand, the EU aims to support small farming enterprises and to strengthen local and regional markets in developing countries via its development cooperation, while on the other hand, the EU’s export-oriented agricultural policy wants to make the continent the world’s biggest exporter of agricultural products. So let us first take a look at which of Phil Hogan’s ‘facts’ can measure up to reality, by looking at both what goes out of the European Union – exports –, and what goes in – imports.

Old stories, true stories

What is true is that the most obvious negative dumping effects caused by export subsidies and payments based on production are gone. Yet it is only the 45 billion euros in direct payments which allow European farmers to be competitive on the world market. Direct payments artificially lower the price that the food processing industry has to pay farmers. This allows the industry to compete with producers from countries in which production costs are often lower but where farmers don’t receive state subsidies. At the same time, the system of ‘cheap production for the world market’ puts severe downward pressure on prices for European farmers. Despite the direct payments, farmers often do not receive revenues that cover production costs, especially for milk and pig meat. The result is that many farms have to close down.

We have all heard about European chicken flooding West African markets. Here is another example to illustrate the impact the CAP has on the ground: In West Africa, imported milk powder today is 2-3 times cheaper than local milk. Meanwhile, the EU trade deal with the region, the so-called Economic Partnership Agreement (EPA),requires West African countries to remove import duties for milk powder. This effectively ties West African governments’ hands when it comes to measures that would favour local production in the future. In the region, 60% of the population, mainly women, are employed in agriculture and are thus directly affected. They are in direct competition with European dairies like Arla, Danone and FrieslandCampina. These companies have been investing massively in West Africa – which might sound good at first, but serves the primary objective of processing milk powder imports from Europe. Development NGOs regret that the EU, via the EPA with West Africa, wants to “obtain disproportionate commercial concessions from one of the poorest regions in the world”. While Mr. Hogan may not see milk lakes before his eyes, smallholders and pastoralists in West Africa are indeed feeling the impact of the milk powder mountains.

Flipping the coin

So what is happening on the other side of this trade, i.e. imports of agricultural products from developing countries into the EU? Here, important commodities are soy, palm oil, sugar, coffee, cocoa, maize and cotton. And again, the same old story that Mr. Hogan doesn’t want to hear anymore, still holds true.

The persistent dependence of EU livestock on soy feed from Latin America is a case in point. The Argentinian NGO Asociana recently alerted MEPs to continuing deforestation that is linked to the expansion of soy plantations in Argentina. An area the size of Belgium, made up of forests and biodiverse maquis, was cleared during the past 10 years in the northern Chaco region. When the bulldozers arrived, smallholders and indigenous communities had to leave their land. The displaced now try to make a living in cities, with 40% of their children suffering from malnutrition. Meanwhile, the soy grown on their former land is exported to feed European livestock.

When turning to other commodities, for example sugar, the picture doesn’t look any brighter. A recent study commissioned by the EP shows that favourable trading conditions for LDCs, even though hailed as a success story by EU institutions, have been a driver of land grabbing and human rights violations in Cambodia.

Policy incoherence at its best

Anything that hampers supporting smallholders and regional agriculture in developing countries, runs counter to the EU’s development agenda. Olivier De Schutter, the UN’s former Special Rapporteur on the Right to Food, described the CAP as “a 50-billion-euro contradiction of the EU’s commitment to help put developing world agriculture back on its feet”. While this analysis was made before the last CAP reform, unfortunately it still applies today. During that reform process, efforts to bring the EU’s agriculture policy in line with development objectives and thus, the treaty obligation of “Policy Coherence for Development” (PCD), were blocked. The outcome: There is still no mechanism in place to regularly monitor and assess the CAP’s impacts on developing countries, let alone a formal complaints mechanism, which would allow small-scale farmers and other groups to challenge the EU when their rights or livelihoods are negatively impacted by the CAP.

Irrespective of the real-life effects on the ground in countries like Burkina Faso or Senegal, DG AGRI apparently intends to stick to export orientation. A look at the current CAP consultation illustrates this. It asks: “What should be done to strengthen exports of agricultural products?” Respondents weren’t even given the choice of asking for exports to be reduced, to stop dumping of cheap products on third countries’ markets.Needless to say, this ‘silo thinking’ exhibited by DG AGRI does not resonate with recent insights and commitments to mitigate root causes of migration.

The way forward

If Commissioner Hogan is convinced that the CAP does not discriminate against farmers in the global south and is consistent with development policies, then his Communication laying out the proposal for the next CAP (expected to be tabled in autumn 2017) will surely contain plans for how the EU’s agricultural policy is to contribute to the implementation of the Agenda 2030 in Europe and elsewhere. We expect him to come forward with a proposal that covers the following points:

 

  • A regular, gender-sensitive monitoring of the CAP’s impacts on developing countries, as well as a formal complaints mechanism;
  • A clear commitment and a better qualification of direct payments to strengthen agro-ecological farming, small and medium-size holdings and local and regional supply chains both in Europe and abroad;
  • An EU-wide protein strategy to end dependency on imported soy, and measures to reduce consumption of animal products;
  • An alternative trade mandate that takes better account of environmental and social considerations to be developed together with DG TRADE.